Sentencia A. 1757/25

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-1757/25

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-demandas de reparación directa en las que se pretende la indemnización de perjuicios derivada de las acciones u omisión de una entidad pública

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

 

AUTO 1757 DE 2025

 

Referencia: expedientes acumulados CJU-7041, 7048 y 7060

 

Asunto: conflictos de jurisdicción suscitados entre los Juzgados 1, 8 y 9 Administrativos Orales del Circuito de Montería y la Superintendencia de Sociedades

 

Magistrado ponente:

Miguel Polo Rosero

 

Bogotá D.C., doce (12) de noviembre de dos mil veinticinco (2025).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en particular, de la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, profiere el presente auto respecto del asunto de la referencia, de acuerdo con los siguientes:

 

I.                  ANTECEDENTES

 

1.                 A continuación, se sintetizan los antecedentes de los expedientes acumulados. Estos corresponden a demandas de reparación directa contra el departamento de Córdoba, con el propósito de que se declare su responsabilidad por el daño causado como consecuencia de la infracción al deber objetivo de cuidado al incumplir, dentro del plazo pactado, las obligaciones derivadas de un acuerdo de reestructuración.

 

CJU	Demanda
7041	Elvira Inés Madrid Espitia, a través de apoderado judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa contra el departamento de Córdoba. Según la demandante, el ente territorial reconoció la existencia de un contrato realidad respecto de las labores que adelantó en 2003, mediante un contrato de prestación de servicios. Señaló que, pese a su solicitud, el departamento no le pagó las prestaciones sociales derivadas del reconocimiento del contrato realidad. Indicó que, el 21 de mayo de 2008, la entidad celebró un acuerdo de reestructuración de pasivos con sus acreedores, al amparo de la Ley 550 de 1999. Sostuvo que el acuerdo fijó un plazo de tres meses para el pago de las acreencias laborales, pero el demandado solo hizo un pago parcial. Con base en estos hechos, alegó que este último incurrió en una omisión del deber objetivo de cuidado por una indebida operación administrativa, al incumplir el plazo de pago pactado[1].   En sus pretensiones, solicitó: (i) declarar responsable al departamento de Córdoba por los daños y perjuicios morales y materiales causados por la violación del deber objetivo de cuidado al no cumplir, dentro del plazo pactado, la orden administrativa del acuerdo de reestructuración; (ii) condenar al departamento de Córdoba al pago de 100 salarios mínimos legales mensuales vigentes por concepto de daño moral; y (iii) actualizar la condena conforme con el artículo 170 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA)[2].
Autoridades en conflicto
En auto del 4 de junio de 2025, el Juzgado 8 Administrativo Oral del Circuito de Montería declaró su falta de jurisdicción para conocer del asunto y dispuso la remisión del expediente a la Superintendencia de Sociedades. Consideró que la controversia versa sobre la ejecución de un acuerdo de reestructuración de pasivos, asunto que le corresponde de manera exclusiva y en única instancia a dicha entidad, en virtud de los artículos 37 de la Ley 550 de 1999 y 116 de la Constitución. Además, fundamentó su decisión en el auto 1561 de 2022 de esta Corte, el que, según expuso, establece como regla de decisión que: “la Superintendencia de Sociedades es la autoridad competente para conocer de los procesos judiciales derivados de la ejecución de los acuerdos de reestructuración de pasivos de entidades territoriales”[3].
La Superintendencia de Sociedades, mediante auto del 1 de agosto de 2025, rechazó la demanda, declaró su falta de jurisdicción y propuso el conflicto negativo. Explicó que la demandante no invocó ninguna de las hipótesis que habilitan el ejercicio de su función jurisdiccional, de acuerdo con la Ley 550 de 1999 o el Código General del Proceso[4]. A su juicio, lo que se pretende es que se declare la existencia de un daño antijuridico causado por una omisión del deber objetivo de cuidado por parte de la administración, y se ordene la indemnización de los perjuicios correspondientes. Por lo tanto, argumentó que “aunque las pretensiones de la demanda se desprenden –en parte– de unos hechos que aluden al incumplimiento de un acuerdo de reestructuración, esto no basta para que la naturaleza de la acción –y lo que pretende el accionante– mute a una completamente distinta a la concebida por el actor”. Así, concluyó que, en virtud de los artículos 152 y 155 del CPACA, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de las acciones de reparación directa y reconocer perjuicios materiales y morales[5].
CJU	Demanda
7048	Migdonio Miguel Morales Narváez, a través de apoderado judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa contra el departamento de Córdoba. Manifestó que el ente territorial reconoció la existencia de un contrato realidad respecto de las labores que prestó en 2003, mediante contrato de prestación de servicios. Señaló que, pese a su solicitud, el departamento no le pagó las prestaciones sociales derivadas del reconocimiento del contrato realidad. Sostuvo que, el 21 de mayo de 2008, la entidad celebró un acuerdo de reestructuración de pasivos con sus acreedores, al amparo de la Ley 550 de 1999. Indicó que el acuerdo fijó un plazo de tres meses para el pago de las acreencias laborales, pero el demandado solo hizo un pago parcial. Con base en estos hechos, alegó que este último incurrió en una omisión del deber objetivo de cuidado por una indebida operación administrativa, al incumplir el plazo de pago pactado[6].   En sus pretensiones, solicitó: (i) declarar responsable al departamento de Córdoba por los daños y perjuicios morales y materiales causados por la violación del deber objetivo de cuidado al no cumplir, dentro del plazo pactado, la orden administrativa del acuerdo de reestructuración; (ii) condenar al departamento de Córdoba al pago de 100 salarios mínimos legales mensuales vigentes por concepto de daño moral; y (iii) actualizar la condena conforme al artículo 170 del CPACA[7].
Autoridades en conflicto
En auto del 27 de junio de 2025, el Juzgado 9 Administrativo Oral del Circuito de Montería declaró su falta de jurisdicción para conocer del asunto y dispuso la remisión del expediente a la Superintendencia de Sociedades. Consideró que la controversia versa sobre el incumplimiento del plazo de pago pactado en un acuerdo de reestructuración de pasivos, asunto que le corresponde a dicha entidad, de acuerdo con los artículos 37 y 38 de Ley 550 de 1999. Además, citó el 1561 de 2022 de esta Corporación, el que, según expuso, establece como regla de decisión que: “la Superintendencia de Sociedades es la autoridad competente para conocer de los procesos judiciales derivados de la ejecución de los acuerdos de reestructuración de pasivos de entidades territoriales”[8].
La Superintendencia de Sociedades, mediante auto del 23 de julio de 2025, rechazó la demanda, declaró su falta de jurisdicción y propuso el conflicto negativo. Explicó que la demandante no invocó ninguna de las hipótesis que habilitan el ejercicio de su función jurisdiccional, de acuerdo con la Ley 550 de 1999 o el Código General del Proceso[9]. A su juicio, lo que se pretende es que se declare la existencia de un daño antijuridico causado por una omisión del deber objetivo de cuidado por parte de la administración, y se ordene la indemnización de los perjuicios correspondientes. Por lo tanto, argumentó que “aunque las pretensiones de la demanda se desprenden –en parte– de unos hechos que aluden al incumplimiento de un acuerdo de reestructuración, esto no basta para que la naturaleza de la acción –y lo que pretende el accionante– mute a una completamente distinta a la concebida por el actor”. Así, concluyó que en virtud de los artículos 152 y 155 del CPACA, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de las acciones de reparación directa y reconocer perjuicios materiales y morales[10].
CJU	Demanda
7060	Cruz Elena Cabrera Álvarez, a través de apoderado judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa contra el departamento de Córdoba. Según expuso, el ente territorial le reconoció la existencia de un contrato realidad respecto de las labores que prestó en 2003, mediante contrato de prestación de servicios. Manifestó que, pese a solicitud, el departamento no le pagó las prestaciones sociales derivadas del reconocimiento del contrato realidad. Indicó que, el 21 de mayo de 2008, la entidad celebró un acuerdo de reestructuración de pasivos con sus acreedores, al amparo de la Ley 550 de 1999. Precisó que el acuerdo fijó un plazo de tres meses para el pago de las acreencias laborales, pero el demandado solo hizo un pago parcial. Con base en estos hechos, alegó que el este último incurrió en una omisión del deber objetivo de cuidado por una indebida operación administrativa, al incumplir el plazo de pago pactado, vulnerando también el artículo 35 de la Ley 550 de 1999[11].   En sus pretensiones, solicitó: (i) declarar responsable al departamento de Córdoba por los daños y perjuicios morales y materiales causados por la violación del deber objetivo de cuidado al no cumplir, dentro del plazo pactado, la orden administrativa del acuerdo de reestructuración; (ii) condenar al departamento de Córdoba al pago de 100 salarios mínimos legales mensuales vigentes por concepto de daño moral; y (iii) actualizar la condena conforme al artículo 170 del CPACA[12].
Autoridades en conflicto
En auto del 4 de junio de 2025, el Juzgado 1 Administrativo Oral del Circuito de Montería declaró su falta de jurisdicción para conocer del asunto y dispuso la remisión del expediente a la Superintendencia de Sociedades. Consideró que la controversia versa sobre el incumplimiento de un acuerdo de reestructuración de pasivos como presupuesto de ineficacia, asunto que le corresponde a dicha entidad. Fundamentó su posición en el artículo 37 de la Ley 550 de 1999 y en el auto 1561 de 2022 de esta Corporación, el que, según expuso, establece como regla de decisión que: “la Superintendencia de Sociedades es la autoridad competente para conocer de los procesos judiciales derivados de la ejecución de los acuerdos de reestructuración de pasivos de entidades territoriales”[13].
La Superintendencia de Sociedades, mediante auto del 21 de julio de 2025, rechazó la demanda, declaró su falta de jurisdicción y propuso el conflicto negativo. Explicó que la demandante no invocó ninguna de las hipótesis que habilitan el ejercicio de su función jurisdiccional, de acuerdo con la Ley 550 de 1999 o el Código General del Proceso[14]. A su juicio, lo que se pretende es que se declare la existencia de un daño antijuridico causado por una omisión del deber objetivo de cuidado por parte de la administración, y se ordene la indemnización de los perjuicios correspondientes. Por lo tanto, argumentó que “aunque las pretensiones de la demanda se desprenden –en parte– de unos hechos que aluden al incumplimiento de un acuerdo de reestructuración, esto no basta para que la naturaleza de la acción –y lo que pretende el accionante– mute a una completamente distinta a la concebida por el actor”. Así, concluyó que en virtud de los artículos 152 y 155 del CPACA, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de las acciones de reparación directa y reconocer perjuicios materiales y morales[15].

 

II.               CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

A.          Competencia

 

2.                 La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

 

3.                 En atención a sus atribuciones constitucionales y legales, la Corte Constitucional es competente para: (i) disponer la acumulación de los conflictos de jurisdicción cuando exista unidad de materia, y (ii) pronunciarse sobre su competencia para conocer de los conflictos de jurisdicción que sean remitidos a esta corporación. Lo anterior, con el propósito de garantizar los principios de celeridad procesal y acceso efectivo a la administración de justicia. En el presente caso, se observa que los asuntos sometidos a resolución guardan plena identidad de materia, toda vez que corresponden a demandas de reparación directa contra el departamento de Córdoba, con el propósito de que se declare su responsabilidad por el daño causado por la infracción al deber objetivo de cuidado al incumplir, dentro del plazo pactado, las obligaciones derivadas de un acuerdo de reestructuración. Esta identidad de materia habilita su estudio conjunto por parte de este tribunal.

 

B.           Presupuestos del conflicto entre jurisdicciones

 

4.                 Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones, “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[16]. De manera reiterada, la Corte ha considerado que para que se configuren estos conflictos, es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo, los cuales se explican en el siguiente cuadro:

 

 

C.          Competencia general de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de las demandas de reparación directa contra el Estado

 

5.                 El artículo 104.1 del CPACA establece que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer de los procesos “relativos a la responsabilidad extracontractual de cualquier entidad pública, cualquiera que sea el régimen aplicable”. A su vez, el artículo 140 del mismo código prevé que la persona interesada puede demandar, a través del medio de control de reparación directa, la reparación de un daño antijuridico causado por la acción u omisión de los agentes del Estado en los términos del artículo 90 de la Constitución. Esta norma prevé que el Estado será responsable, entre otras hipótesis, cuando el daño provenga de un hecho, una omisión, una operación administrativa, o por cualquier otra causa imputable a una entidad pública o a un particular que haya actuado siguiendo una instrucción expresa de aquella.

 

6.                 A partir de lo anterior, la Corte fijó como regla de decisión, en el auto 3121 de 2023, que: “[d]e conformidad con los artículos 104.1 y 140 del CPACA, la jurisdicción contencioso administrativa es competente para conocer las demandas de reparación directa en las que se pretende la indemnización de perjuicios derivada de las acciones u omisión de una entidad pública”.

 

D.          Competencia de la Superintendencia de Sociedades para resolver judicialmente controversias asociadas a los acuerdos de reestructuración según la Ley 550 de 1999

 

7.                 El artículo 116 de la Constitución prevé que, excepcionalmente, la ley puede atribuir función jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas. Bajo esa habilitación, la Ley 550 de 1999 le asignó la competencia a la Superintendencia de Sociedades para dimir judicialmente los siguientes asuntos asociados a los acuerdos de reestructuración:

 

(i)   Las objeciones a la determinación de las acreencias y los derechos de voto presentadas por cualquier acreedor en el marco de la negociación del acuerdo[20];

(ii) las reducciones de la cobertura de cualquier garantía real o fiduciaria ya constituidas[21];

(iii)          las sustituciones de garantías fiduciarias derivadas de patrimonios autónomos integrados por inmuebles o hipotecas de mayor extensión[22];

(iv)           la ocurrencia y el reconocimiento de los presupuestos de ineficacia establecidos en dicha ley[23];

(v) la existencia, eficacia, validez u oponibilidad del acuerdo de reestructuración o de alguna de sus cláusulas[24];

(vi)           las diferencias que surjan entre el empresario y las partes, entre estas últimas, o entre el empresario o las partes con los administradores de la empresa, con ocasión de la ejecución o terminación del acuerdo[25];

(vii)        el incumplimiento de las obligaciones derivadas del acuerdo, a cargo de acreedores[26]; y

(viii)      las acciones revocatorias y de simulación de los actos y contratos previstos en el artículo 39 de la ley, realizados dentro de los 18 meses anteriores a la iniciación del a negociación del acuerdo de reestructuración[27].

 

8.                 En síntesis, la Ley 550 de 1999 confirió a la Superintendencia de Sociedades una facultad jurisdiccional excepcional y taxativa para conocer únicamente de los asuntos previstos en esa norma, relacionados con los acuerdos de reestructuración de pasivos.

 

E.           Caso concreto

 

9.                 En los asuntos objeto de decisión, se cumple con los tres presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones, por las siguientes razones:

 

(i)   Presupuesto subjetivo: el conflicto se suscitó entre los Juzgados 1, 8 y 9 Administrativos Orales del Circuito de Montería (Córdoba), que pertenecen a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo; y la Superintendencia de Sociedades, que ejerce funciones jurisdiccionales, material y no orgánicamente, dentro de la Jurisdicción Ordinaria Civil. 

 

(ii) Presupuesto objetivo: se acreditó una causa judicial respecto de la cual se alegó la falta de jurisdicción para dirimirla. Específicamente, se trata del conocimiento de las demandas promovidas bajo el medio de control de reparación directa por Elvira Inés Madrid Espitia, Migdonio Miguel Morales Narváez y Cruz Elena Cabrera Álvarez contra el departamento de Córdoba.

 

(iii)          Presupuesto normativo: se verificó que las autoridades judiciales en conflicto justificaron su falta de jurisdicción en argumentos legales y jurisprudenciales. En particular, los juzgados administrativos la fundamentaron en la Ley 550 de 1999 y en el auto 1561 de este Tribunal; mientras que la Superintendencia de Sociedades la sustentó en la Ley 550 de 1999 y en los artículos 152 y 155 del CPACA.

 

10.  Superado el anterior estudio, la Sala concluye la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de los procesos que dieron lugar a los conflictos de jurisdicción analizados, de acuerdo con la regla de decisión del auto 3121 de 2023.

 

11.    Lo anterior, en razón a que las pretensiones de los tres demandantes se dirigen, de forma expresa, a que se declare la responsabilidad del departamento de Córdoba –en los términos del artículo 90 de la Constitución– como consecuencia de una alegada omisión del deber objetivo de cuidado por una indebida operación administrativa y se le condene al pago de los perjuicios causados.

 

12.    En ese sentido, las pretensiones de los demandantes no corresponden a ninguna de las materias sobre las que la Superintendencia de Sociedades tiene funciones jurisdiccionales, de acuerdo con la Ley 550 de 1999. Por el contrario, se trata de asuntos propios del medio de control de reparación directa previsto en el artículo 140 del CPACA, de manera que su conocimiento se atribuye a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, conforme con el numeral 1 de la norma citada que asigna a esa jurisdicción el conocimiento de los procesos relativos a la responsabilidad extracontractual de las entidades públicas.

 

13.    La Sala advierte que la regla de decisión del auto 1561 de 2022, citada por los juzgados administrativos, no es aplicable en este caso. En esa providencia se definió la jurisdicción competente para conocer de una acción de controversias concursales presentada por un acreedor de un municipio, quien alegaba que no se le reconoció una acreencia dentro del acuerdo de reestructuración. Allí, a diferencia del presente asunto, las pretensiones sí correspondían a materias que la Superintendencia de Sociedades puede conocer, en ejercicio de funciones jurisdiccionales, según la Ley 550 de 1999. En concreto, el demandante solicitó suspender la ejecución del acuerdo y convocar una nueva votación o, en subsidio, reformarlo para incluir su acreencia. Por esa razón, la Corte concluyó que la controversia giraba en torno a la ejecución del acuerdo.

 

14.    En los casos bajo estudio, aunque algunos hechos de las demandas se relacionan con la ejecución del acuerdo, las pretensiones no buscan que se ejecute el acuerdo, sino que se declare la responsabilidad patrimonial del Estado. Asumir que esta controversia corresponde a los asuntos que habilitan la competencia de la Superintendencia de Sociedades implicaría atribuir a las pretensiones un objeto distinto al expresado por los demandantes, tarea que no le corresponde a esta corporación en el marco de un conflicto de jurisdicción.

 

15.    Por lo anterior, la Corte se aparta del argumento presentado por el Juzgado 8 Administrativo Oral del Circuito de Montería, según el cual la controversia versa sobre el incumplimiento del acuerdo de reestructuración como presupuesto de su ineficacia. Ello no se desprende de las pretensiones de las demandas, las cuales no buscan ni la ejecución del acuerdo, ni la declaración de su ineficacia.

 

F.            Regla de decisión

 

16.     “De conformidad con los artículos 104.1 y 140 del CPACA, la jurisdicción contencioso administrativa es competente para conocer las demandas de reparación directa en las que se pretende la indemnización de perjuicios derivada de las acciones u omisión de una entidad pública[28]”.

 

III.   DECISIÓN

 

En mérito lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional

 

RESUELVE

 

Primero: ACUMULAR los conflictos de jurisdicciones identificados con los expedientes CJU-7041, 7048 y 7060, por presentar unidad de materia.

 

Segundo: DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 8 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería (Córdoba) y la Superintendencia de Sociedades (CJU-7041), en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 8 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería es la autoridad competente para conocer la demanda presentada por Elvira Inés Madrid Espitia contra del departamento de Córdoba.

 

Tercero: DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 9 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería (Córdoba) y la Superintendencia de Sociedades (CJU-7048), en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 9 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería es la autoridad competente para conocer la demanda presentada por Migdonio Miguel Morales Narváez contra del departamento de Córdoba.

 

Cuarto: DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 1 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería (Córdoba) y la Superintendencia de Sociedades (CJU-7060), en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 1 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería es la autoridad competente para conocer la demanda presentada por Cruz Elena Cabrera Álvarez contra del departamento de Córdoba.

 

Quinto: REMITIR, por intermedio de la Secretaría General, el expediente CJU-7041 al Juzgado 8 Administrativo Oral del Circuito de Córdoba, para que continúe con el trámite del proceso y comunique la presente decisión a los interesados, incluyendo a la Superintendencia de Sociedades.

 

Sexto: REMITIR, por intermedio de la Secretaría General, el expediente CJU-7048 al Juzgado 9 Administrativo Oral del Circuito de Córdoba, para que continúe con el trámite del proceso y comunique la presente decisión a los interesados, incluyendo a la Superintendencia de Sociedades.

 

Séptimo: REMITIR, por intermedio de la Secretaría General, el expediente CJU-7060 al Juzgado 1 Administrativo Oral del Circuito de Córdoba, para que continúe con el trámite del proceso y comunique la presente decisión a los interesados, incluyendo a la Superintendencia de Sociedades.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

CARLOS CAMARGO ASSIS

Magistrado

 

 

 

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO

Magistrado

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

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